城市生活垃圾管理中的公共管理问题:国内研究述评及展望

改革开放以来, 尤其是21世纪以来, 随着城市化的加速发展和人民生活水平的不断提高, 中国城市生活垃圾产生量与日俱增。据统计, 2000年到2015年, 全国仅收集和运送到各生活垃圾处理场 (厂) 的城市生活垃圾量, 就由11819万吨/年增长到19142万吨/年。1而与城市生活垃圾产生量迅速增长不相适应的是, 中国城市生活垃圾管理在很多方面还具有传统废物管理模式的特征, 适合国情的现代化城市生活垃圾管理模式还未建立起来。这无疑给城市管理和发展带来了巨大的挑战, 成为制约城市化、环境保护及可持续发展的重要因素。面对这样一个日益严峻的问题, 国内学界自20世纪80年代中期以来即开始研究, 2001年以后则给予了越来越多的关注。本文旨在从公共管理的视角对国内学界32年来 (1985—2016年) 关于中国城市生活垃圾管理问题的理论研究进行一次阶段性总结和评析, 以了解这项研究的一般状况、学界对城市生活垃圾管理中公共管理问题的认识, 以及这项研究存在的不足与前进的方向。

西方学界关于生活垃圾管理的研究始于20世纪70年代, 以美国亚利桑那大学威廉·拉什杰 (William L.Rathje) 博士创立垃圾学为标志。研究脉络大致可分为三个阶段:第一阶段, 20世纪70年代, 研究主题是垃圾收费和末端无害化处理。第二阶段, 20世纪80年代, 以源头减量化为主。第三阶段, 20世纪90年代以后, 主要研究循环经济视角下的垃圾资源化和减量化问题。国内关于城市生活垃圾管理的研究起步较晚, 能够查阅到的早文献发表于1985年, 重点关注这一问题则是21世纪以来。由于后面还将对城市生活垃圾管理过程中更具实质性的问题进行总结, 这里主要就国内学界对此问题研究的发展阶段、研究成果的数量与质量、研究主题等一般性状况进行归纳。在归纳和述评之前, 需要说明的还有以下两点:第一, 本文在后面述评的对象为中国知网 (CNKI) 1985—2016年间题名中包含“城市生活垃圾”的文献, 但考虑到中国知网对2016年文献的统计还不全, 因此本部分的文献统计截至2015年。统计的文献主要包括期刊文献、硕博士论文、会议文献、报纸文献四类。第二, 在评估指标选取上, 本文参考了美国学者斯塔林斯 (Robert Stallings) 和费里斯 (James Ferris) (Stallings&Ferris, 1988) 、豪斯顿 (David Houston) 和德利万 (Sybil Delevan) (Houston&Delevan, 1990) 、国内学者何艳玲 (2007) 、丁煌和李晓飞 (2013) 等的研究, 主要选取了研究成果发表年份、数量、出处、主题等指标。

研究阶段指的是学界对某一现实问题或科学问题关注、研究的发展过程, 标志着该项研究的“热度”。本文选取相关年份的研究成果数量来评估城市生活垃圾问题的研究阶段。研究成果的数量越多, 说明该项研究越“热”, 反之则越“冷” (见图1、表1) 。

由图1和表1可以看出, 国内关于城市生活垃圾管理的研究基本上可以分为三个阶段:个别关注期 (1985—1995年) 、关注度提升期 (1996—2005年) 、持续关注期 (2006—2015年) 。在第一阶段, 这一问题仅受到极少数学者的关注, 11年间仅发表相关研究成果81篇, 年均只有7篇。硕博士论文、会议文献、报纸文献对这一问题竟然连1篇成果都没有。在第二阶段, 这一问题受到的关注度不断提升。年发表的文献数量由1996年的19篇, 增长到2005年的223篇, 年均发表相关成果110篇。不仅期刊文献数量持续增长, 硕博士论文、会议、报纸等都对这一问题给予了越来越多的关注。在第三阶段, 学界对这一问题的关注度进入了一个持续较高且相对稳定的时期。年均发表的文献达到248篇且每年都稳定在200篇以上;少者为2006年 (205篇) , 多者为2007年和2011年 (皆为295篇) ;且各类文献的数量都相当可观。

研究成果的质量指的是研究成果的优劣程度, 标志着一项研究的发展水平。在学界, 一般以研究成果的出处、社会认可度等来代表研究成果的质量。本文以CSSCI期刊论文、博士学位论文、人大复印资料转载等三项指标来具体评估这项研究成果的质量 (见图2) 。

由图2可以看出, 31年来相关研究的重要文献数量并不多, 仅发表CSSCI期刊论文103篇, 博士论文54篇, 除CSSCI期刊论文外的人大复印资料转载18篇, 总共只有175篇2, 仅占全部文献数 (3657篇) 的4.8%。

研究主题是一项研究的主要关注点, 标志着该项研究成果的主要内容。城市生活垃圾管理具有非常丰富的内容, 例如:按照管理过程分, 有源头产生、中间收运、末端处理等环节;按照管理成熟程度的不同, 有不同国家和地区的经验借鉴, 以及国内不同城市之间的比较;等等。本文以CSSCI期刊论文、博士学位论文、人大复印资料转载论文等175篇重要的研究成果为例来分析学界对这项研究的主要关注点 (见图3) 。

如图3所示, 学界为关注的是城市生活垃圾的处理环节, 共发表重要研究成果93篇, 占全部重要文献数的53%。其后依次为综合研究3 (23篇) 、垃圾分类收集 (15篇) 、国内城市案例研究 (13篇) 、收费 (11篇) 、资源化 (10篇) 、域外经验 (8篇) 、文献综述 (2篇) 。

在了解了学界关于城市生活垃圾管理研究的一般状况之后, 本文下面将关注学界对这一领域更具“实质性”问题的研究。城市生活垃圾管理的过程可以分为源头产生、中间收运、末端处理等环节, 本文即以此为线索, 梳理学界在相关问题上的观点和认识。源头产生阶段是城市生活垃圾管理的起始阶段, 主要是减少垃圾的产生和对产生的垃圾进行分类的过程。学界对这一阶段重点关注的是生活垃圾的源头减量和分类问题。

源头减量指的是从源头上减少生活垃圾的产生量, 学界对于这方面的研究还很少。其重要原因在于“生活垃圾减量化”含义的多样性和模糊性。例如, 有学者指出, 城市生活垃圾的减量有源头减量、中间减量和末端减量三种含义 (黄中显、付健, 2015) , 而在实践中, 更加强调的则是中间减量———通过垃圾分类减少中间清运量 (袁开福、罗贵文, 2010;雷秉亚、安沁生, 2010) 和末端减量———通过焚烧、堆肥等方式减少末端排放量 (谢新源等, 2011) 。立法者虽然注意到了源头减量的重要性, 但是法律规范大多是示范性、倡导性和宣誓性的, 缺乏可操作的规范体系, 对家庭垃圾排放问题重视不够 (黄中显、付健, [27]) , 同时也缺乏相关的财税、价格等市场手段的支持, 企业和社会公众对此了解不足 (陈思勤、楼紫阳, 2016;侯燕等, 2007) 。为了促进城市生活垃圾的源头减量, 一些学者也提出了相应的措施。例如:将清洁生产理念引入城市生活垃圾管理, 限制一次性用品、减少过度包装, 采用易于社会循环利用的包装材料和包装方法、加大相应的宣传力度, 在全社会范围内树立节约光荣、浪费可耻的价值观等 (赵国华等, 2008;陈浩、朴光玄, 2010;王正言, 2006;冯晓星, 2013) 。

垃圾分类是现代生活垃圾管理的一个重要环节, 指的是生活垃圾的产生者 (居民) 按照特定的标准将自己产生的生活垃圾进行归类, 以利于生活垃圾的收运、处理。当前学界对城市生活垃圾分类问题的关注主要集中在分类政策、分类标准、分类意识等方面。

一是, 分类政策研究。在分类政策方面, 主要观点认为中国生活垃圾分类存在制度缺失, 缺乏明确细致、可操作性的政策法规。无论是全国性法规, 还是地方性法规, 对城市生活垃圾的分类收集都做出了原则性的规定, 但没有对政府、企业和个人应负的责任和义务进行明确规定, 更没有制定有关违规行为的具体惩罚标准, 导致这些规定往往形同虚设 (谭文柱, 2011;宣琳琳、马丹阳, 2014) 。陈子玉等 (2016) 通过对南京市社区居民问卷调查, 运用政策执行的“模糊-冲突”模型, 对南京市的垃圾分类政策实施进行的研究发现, 垃圾分类政策也存在着模糊性和冲突性。垃圾分类政策失败的症结在于制定了法律规范, 却没有建立相应的监管机制来保障它的实施 (吴宇, 2012) 。相较于居民的分类投放意识而言, 当前生活垃圾分类中更重要的是法律法规等制度上的问题 (阎宪等, 2010) 。行为控制、法规与道德约束是制约城市生活垃圾源头分类的两个主要因子 (田凤权, 2014) , 因此, 政府在制定政策中要规范城市生活垃圾主体的权利与责任义务, 明确相应的惩罚标准 (孟彩英, 2015) ;加快制定城市生活垃圾分类收集的管理法规、实施细则和具体办法, 形成更具实践指导意义的城市生活垃圾分类政策体系 (陈冰花等, 2001;綦文生, 2014) 。

二是, 分类标准研究。建立科学的、适合国情的分类标准是现代化城市生活垃圾管理的基础之一, 也是当前城市生活垃圾管理中的难点之一。在这一问题上, 学者们倾向于认为当前中国尚缺乏明确细致的分类标准。有学者指出, 2004年建设部颁布的《城市生活垃圾分类及其评价标准》虽然列出了6大类生活垃圾, 但仍然是非常粗线条的, 需结合实际不断完善 (綦文生, 2014) 。各城市的生活垃圾分类政策中也缺乏细致的分类标准, 而且不同城市执行的生活垃圾分类标准也不一样 (吴宇, 2012) 。在既有的研究中, 学者们也认识到了城市生活垃圾分类标准构建的复杂性。有学者指出, 分类标准过粗, 不能很好地起到分类的效果, 还需要很多后续分类;分类标准过细, 则单位和居民的工作量太大, 对居民认知度也带来一定困难 (孙晓杰等, 2009) 。关于如何构建适合国情的分类标准, 一些学者也提出了自己的思考。例如, 有研究认为, 生活垃圾的分类标准应具有易为居民理解和接受、精细完备等特点, 形成更为科学精细的技术标准体系、科学的分类方法和接地气的垃圾分类标准 (綦文生, 2014;许碧君, 2012) 。

三是, 分类意识研究。社会公众对垃圾分类的认知、理解和支持是城市生活垃圾管理政策实施成败的关键条件 (何德文等, 2003;王子彦等, 2008) 。近年来, 中国公众的环保意识已经有所觉醒, 但受传统习惯的影响, 生活垃圾分类意识还比较薄弱。城市居民的生活垃圾管理习惯还没有发生实质性的变化, 存在着对垃圾分类的生态意义和社会意义了解不多、理解不深等问题 (田诺, [52]) 。即使在上海这样相对发达的城市, 生活垃圾分类的情况也不容乐观 (綦文生, 2014) 。在现代生活垃圾管理体系构建过程中, 政府唤起和提升公众的生活垃圾管理意识和知识具有非常重要的意义。对此, 学者们提出了一些建议。第一, 提高居民垃圾分类的素质, 包括知识、意识和能力。政府要重视环保教育, 从小抓起, 将环境保护、垃圾分类回收等知识内容融进教材, 贯穿于幼儿园、小学、中学、大学教育的全过程;加强环保宣传, 让公众知晓垃圾分类的意义并形成习惯 (高成全, 2012;孟彩英, 2015) 。同时在垃圾分类过程中要更加注重公民参与, 鼓励公民积极参与生活垃圾管理, 努力提高其参与意识, 增强其参与能力 (赵宇峰等, 2008;徐金龙等, 2012) 。第二, 有效激励居民的生活垃圾分类行为。有研究指出, 为有效激励居民实施生活垃圾源头分类, 必须从感知到的行为障碍、环境态度、主观规范、公共宣传教育、利他的环境价值、利己的环境价值、感知到的行为动力等7个方面加以正确引导 (曲英, 2011) 。

中间收运阶段是联结城市生活垃圾源头产生与末端处理的中间环节, 包括城市生活垃圾的清扫、收集、运输 (转运) 等管理过程。学界对这一阶段的研究总体比较薄弱, 主要集中在收运路线、收集体系、收运效果等方面。

学者们认为, 在中间收运阶段, 生活垃圾收运路线不科学、转运设施建设困难等问题比较突出。有研究指出, 由于生活垃圾运输路线缺乏科学的规划和设计, 造成人力、物力、财力的大量损失及有用资源的严重浪费, 为后续的垃圾处理增加困难 (王芳芳等, 2010) ;生活垃圾中转站的建设也变得困难重重, 特别是在人口高度密集、土地资源供应极为紧张、交通拥堵压力巨大、环境保护要求较高的中心城区建设大中型生活垃圾中转站, 需要解决诸如土地资源、城市景观、环境卫生、环境污染及其治理等棘手问题 (韦吉社、张健, 2014) 。城市生活垃圾的良好收运需要科学合理的收运路线和完善的转运设施。基于此, 有学者建议应运用GIS (地理信息系统) 以及AHP (层次分析法) 等现代信息技术, 建立可视化的多目标运输体系, 以确定生活垃圾的佳运输路径 (王桂琴等, 2010) 。中心城区一体式生活垃圾中转站的建设, 应综合考虑其外部空间的边界、场所、出入口、通道、标志、周边等六个构成要素 (韦吉社、张健, [61]) 。

这方面的研究主要集中在两个问题上。一是对非正式垃圾收集体系的研究。学者们指出, 由于中国城市还存在相当数量的“拾荒”人员, 居民也有从生活垃圾中分拣“废品”出售给“废品收购站”的传统, 虽然表面上没有建立起一套完整的生活垃圾分类收集体系, 但实际上存在着一套非正式的垃圾收集体系 (郭素荣、陈宗团, 2000;吴金芳, 2013) 。这套以市场机制为主的非正式生活垃圾收集体系在再生资源收集方面发挥了重要作用, 如有学者以北京市为例, 估算出大约30%的生活垃圾得到了资源化收集处理 (周燕芳、熊惠波, 2010) 。同时也有研究指出, 在没有外在强制性力量影响的条件下, 这样的生活垃圾收集体系也会出现无序竞争、特殊垃圾无法收集、废品加工造成二次污染等问题 (吴金芳, 2013) 。二是对现代生活垃圾收集体系构建的研究。学界对这一问题的研究主要集中在两个问题上:第一, 收集体系的构成主体问题。戴桂林等 (2008) 在研究城市废旧家电收集体系时提出, 要建立联合收集模式, 使家电制造商、第三方物流企业、零售商等主体在价值链上进行互补合作。王小红和张弘 (2013) 基于经济学视角提出通过经济刺激方式吸引城市居民、垃圾拾荒者、废品收集小贩、废品收集企业等社会和市场力量进入垃圾收集行业, 实现整个社会综合效应的增加。娄成武 (2016) 在对德国、巴西以及中国的垃圾收集模式进行比较分析的基础上, 提出城市生活垃圾收集网络的构建要明确政府、居民、拾荒者、相关上下游企业等主体责任, 有效发挥各主体的作用。第二, 政府在收集体系中的角色问题。学者们指出, 政府应监督相关企业履行收集义务, 依法对不履行行为实施必要处罚;出台优惠的废品收集政策, 鼓励小区实现垃圾分装收集, 鼓励生活垃圾分类收集和再生资源收集的衔接;扶持拾荒者成立合作社, 承担重要的协调功能等 (戴桂林等, 2008;程玲俐、吴铀生, 2012;娄成武, 2016) 。

近年来, 随着循环经济和可持续发展理念的不断深入, “垃圾是放错了地方的资源”的理念逐渐得到人们的认同。由于自然资源的稀缺性和物质守恒定律, 城市生活垃圾中的几乎所有成分对人类都具有“再利用价值” (王伟, 2001) 。当前虽然中国大多数城市都已开展垃圾回收工作, 但实际效果却不尽人意。这主要表现在以下两个方面, 一是回收率比较低。与发达国家相比, 中国城市生活垃圾中可回收物 (如纸类、塑料、玻璃金属等) 的含量并不低 (董越勇等, [14]) , 但各地城市生活垃圾的平均回收率不到10%, 远远低于发达国家50%以上的回收率 (王小红、张弘, 2013) 。二是回收面比较窄。城市生活垃圾中, 除去废旧纸张或纸制品、废旧金属、啤酒瓶、饮料瓶等经济价值较高的废旧物品外, 其余众多种类的资源性垃圾都被作为一般性垃圾进行了填埋或者焚烧, 没有得到有效的回收利用 (娄成武, 2016) 。之所以收运效果较差, 一个重要原因在于现代化的再生资源回收体系还没有建立起来。对此有学者指出, 废品回收工作基本是由个体户完成的, 政府环卫部门只负责清运生活垃圾, 被个体户漏过的废品, 基本上当作垃圾被环卫部门清运、填埋了, 因此导致生活垃圾中有用物品的回收率较低 (王伟, 2001) 。

末端处理即运用焚烧、填埋、堆肥等方式对生活垃圾的后处置。这是现代城市生活垃圾管理的一个重要环节, 很大程度上标志着一个城市的生活垃圾管理能力和水平。相较于前两个阶段而言, 学界对这一阶段的研究给予了较多的关注, 在处理方式、处理设备和技术水平、处理设施建设中的资金筹集、处理设施建设引起的社会稳定和邻避冲突等问题上都进行了一定的研究。

现代城市生活垃圾的无害化处理主要有填埋、堆肥、焚烧等三种方式。环境上有效、经济上可承受、社会大众认可是现代城市生活垃圾无害化方式选择应遵循的三大原则 (王明珠, 2013) 。国外发达国家和地区的实践显示, 焚烧越来越成为生活垃圾处理和再资源化的主要方式。在国内, 近年来虽然焚烧发电方式受到各地政府的普遍青睐, 但城市生活垃圾焚烧处理的比例仍然较低 (黄润源, 2010) , 直到2012年, 全国3/4的城市生活垃圾还是用填埋、堆肥等较为传统的方式来处理的, 只有不到1/4的生活垃圾通过焚烧方式处理 (薛立强, [70]) 。

学者们认为, 虽然近年来中国城市生活垃圾焚烧及尾气净化技术有了相当程度的提升 (毛庚仁等, 2010) , 但很多城市的生活垃圾处理设备和技术水平与国外相比还有较大的差距。例如, 有调查认为, 中国很多中小城市的垃圾处理设备和技术水平十分落后, 普遍存在着机械老化、防渗漏措施不达标、无害化处理整体水平低等问题 (周林洁, 2013) 。同时, 适合中国特殊城市生活垃圾组分的无害化处理技术还亟待突破和提升。有学者指出, 在堆肥处理中, 中国城市生活垃圾多渣性和不可降解组分高等特点使得堆肥过程中除了需要传统的发酵外, 还必须设置复杂的分洗、破碎等设备, 而当前的技术和工艺条件却难以达到要求;在焚烧处理中, 水、渣、灰、盐等含量高及含热量低等特点不仅增加了焚烧成本, 而且还增加了尾气中的氯化物和颗粒物, 造成腐蚀焚烧炉、加重二噁英等二次污染等问题, 而这些问题的解决当前而言也是技术难题 (毛庚仁等, 2010) 。城市生活垃圾处理受到处理设备和技术水平的严格限制, 如何研制出适合国情的处理设备和技术水平是生活垃圾管理中的基础性问题。为解决这些问题, 学者建议应建立一支高水平、高素质的环卫科研队伍, 积极开展生活垃圾处理的科学研究和技术攻关, 以不断提高生活垃圾处理能力和开辟综合利用的新技术、新途径;应加强对生活垃圾中有用物质进行深度回收利用技术、适合国情的无害化处理技术的研究;应加快焚烧技术引进吸收以及关键设备国产化的进程, 扶持气化熔融焚烧技术等高效资源化、污染物接近零排放的新型焚烧技术, 以及具有自主知识产权的垃圾焚烧尾气净化技术的研制和创新 (杜雪莲、高胜超, 2013;李辉, 2014;张英民等, 2011) 。

城市生活垃圾处理设施建设需要大量的资金, 其来源主要有政府财政、企业、社会主体等。很长一段时间, 由于垃圾处理产业投资大、建设和投资回收期长、投资回报率低等多种因素 (曹娜、王玲, 2009) , 政府是唯一的投资主体, 因此很多城市政府存在着对生活垃圾管理重视不够、资金投入不足的问题。例如, 一些学者的研究发现, 2009年各省级政府对生活垃圾处理资金的投入普遍很少, 只有北京超过10亿元, 有13个省级政府的投入还不足1亿元, 上海、天津两市的投入分别仅有0.59、0.15亿元 (陈兰芳等, 2012) 。在未来一段时期, 随着垃圾焚烧厂等处理设施建设的增加, 仅靠政府财政已经难以满足巨大的投资需求, 因此需要形成多元化的融资渠道。一方面政府要进一步加大财政支持力度, 增加生活垃圾处理设施建设的财政投入 (石文伟, 2014) ;另一方面, 还要利用其他投资主体和银行、国债、股票等融资手段尽快融入城市生活垃圾管理领域, 鼓励社会资金参与生活垃圾处理设施的建设和运营 (宣琳琳、马丹阳, 2014;曹娜、王玲, 2009) 。企业和社会资金在参与城市生活垃圾处理设施建设过程中可采用的项目模式包括BOT (Build-Operate-Transfer) 、TOT (Transfer-Operate-Transfer) 以及BOO (Build-Own-Operate) 等 (常杪等, [2]) 。同时值得注意的是, 在公私合作模式即PPP模式 (Public-PrivatePartnership) 下, 政府只是将生活垃圾处理设施的投资、建设、运营等工作转移给了企业, 但垃圾处理结果和终法律责任则由政府承担 (孟春等, 2014) 。当前PPP模式应用于垃圾处理设施建设方面存在很多问题, 例如项目招标程序不完善不透明、地方政府过于看重较低的垃圾处理支付价格、有些地方政府拖欠相关费用、邻避现象日趋严重、规划滞后影响市场需求、欠发达地区社会资本参与不足以及企业风险较大等 (薛涛, 2014;常杪等, 2010) 。为解决这些问题, 学者也提出了相应的建议, 主要有健全专门的PPP法律法规、完善财政补贴机制、加强政府监管、正确抉择特许经营合同的关键条件等 (韩帅奇等, [21];孟春等, 2014) 。

当前城市生活垃圾处理面临着人口规模膨胀、土地空间有限、处理设施紧缺、对社会稳定的影响较大等突出问题 (梁昊光、汪小勤, 2008) 。尤其是在生活垃圾中转站、焚烧厂等处理设施建设的过程中, 影响社会局部稳定的问题非常突出, 由此引起的环境群体性事件此起彼伏。一方面, 大的国内环境背景要求政府多建生活垃圾处理设施, 特别是垃圾焚烧发电项目;另一方面, 民众对垃圾处理设施建设的抵触却呈加剧趋势 (吴金芳, 2013) 。随着垃圾焚烧暴露出来越来越多的环境问题, 尤其是焚烧产生的二噁英的强致毒性问题, 使得政府和民众之间的矛盾日渐激化, 环境抗争和邻避冲突行为时有爆发 (陈寒, [4]) 。为解决城市生活垃圾处理设施建设引起的多种问题, 学者们从决策制度、信息公开、生态补偿以及监管机制等多方面进行了研究。相关研究认为, 城市生活垃圾处理决策必须明确相应的利益相关者, 构建支持信息数据库, 加强相关的公信力建设, 采用适当的决策方法;应采取生活垃圾处理全过程的信息公开制度, 制定有关生活垃圾处理过程中公众参与的相关法律法规, 明确公民的环境权;解决机制和制度设计应遵循生态补偿、环境正义、平等协商、选址决策程序公开、人性公平等原则;加强政府监管, 建立利益相关者有效参与的监管机制等 (许威, 2013;刘洪涛等, 2013;张向和、彭绪亚, 2010;刘东、李璞, 2012) 。

在城市生活垃圾管理中, 有一些问题涉及管理的全过程, 不能简单地归为上述任何一个环节, 本文将其称为“整体性管理问题”。这些整体性的公共管理问题主要是城市生活垃圾管理体制问题和生活垃圾收费问题。

一方面, 现行城市生活垃圾管理体制的问题。学者们认为, 中国现行的城市生活垃圾管理体制是计划经济体制下形成的, 长期以来存在三个方面的问题:一是, 多头管理、职责交叉。这被认为是目前城市生活垃圾管理中的大弊端 (高成全, 2012) 。城市生活垃圾管理在横向上涉及住房和城乡建设、环保、商务、市容环卫等多个部门。其中住房和城乡建设部门是城市生活垃圾管理的主管部门, 有害垃圾及其污染防治由环保部门负责, 可回收垃圾的处理由商务部门负责, 城市生活垃圾的日常监管由市容环卫部门负责, 但这种分工对于未能分离出来的有害垃圾和可回收垃圾的管理反而成为盲区, 而且对于生活垃圾产生、收集、运输等环节的权责归属模糊不清 (徐丹, 2014) 。在纵向上, 大城市基本形成了“条块结合、以块为主”的市、区县、街道 (乡镇) 三级管理体制 (杨凌、元方, 2007) , 但却存在着上下级政府之间职责划分不清, 各级政府都来管一件事的“职责同构”现象 (朱光磊、张志红, 2005) 。二是, 政企不分、政社不分。作为一个公共问题, 城市生活垃圾本应由政府、企业、社会协同治理, 但现实中却存在着政府成为唯一的城市生活垃圾管理责任者, 从生活垃圾的清扫、收集、运输到处理, 全都由政府来承担的问题 (郭伟伟, 2010) 。在具体管理过程中, 存在着政府部门作为管理者、执行者、监督者的“三者合一”现象。有研究指出, 虽然部分城市进行了环卫服务市场化和事业单位企业化的改革, 但是改制建立的国有企业, 并没有充分参与市场竞争, 仍受环卫部门的直接或间接领导和管理 (徐丹, 2014) ;生活垃圾的清运、处置还是主要靠政府的大量补贴与行政命令手段, 垃圾处理者无经济利益驱动 (卢英方等, 2002) 。三是, 职责配置不到位。由于对城市生活垃圾问题重视不够, 应该给予的职责却没有给予。例如, 有学者指出, 城市生活垃圾往往是导致城市环境问题的重要因素, 但主管环境问题的环保部门却在城市生活垃圾管理方面权限过小, 造成城市生活垃圾引起的环境问题不能得到及时治理 (李珍刚、胡佳, 2013) 。

另一方面, 解决城市生活垃圾管理体制问题的对策。为解决城市生活垃圾管理体制存在的问题, 学者们提出了相关的对策建议。一是, 理顺城市生活垃圾管理体制。有研究指出, 应改革管理体制, 明确划分各部门的职责范围, 做到权责明晰;整合环境保护部门和市容环卫部门职能, 成立综合性环境保护和市容卫生管理局;通过对环保、环卫、垃圾回收利用等职能的统筹协调, 成立全国性、综合性的环境和资源管理委员会等 (张英民等, 2011;李珍刚、胡佳, [33]) 。二是, 构建多元主体参与机制。有学者提出, 在城市生活垃圾管理领域应引入社会主体和市场主体, 形成以法治化为原则, 由政府集中监管, 以市场机制为推动力, 多元社会主体参与的城市生活垃圾治理模式 (徐丹, 2014) 。在这一治理模式建构过程中, 有些学者认为要形成以政府为主导、市场和社会协作的“一主多元型”协作机制 (周林洁, 2013;李珍刚、胡佳, 2013) 。政府主要负责城市生活垃圾管理政策的制定, 积极发挥其方向盘和监管者的作用 (“广州城市生活垃圾治理”课题组, 2014;张英民等, 2011) 。同时, 在政府统一协调的前提下, 引入市场竞争机制, 鼓励私人企业参与竞争。生活垃圾的清运应逐渐从政府部门剥离, 推向市场, 由相关企业承担, 垃圾的处理则实行市场化运作, 同时推行生活垃圾收费制度, 以减轻政府的财政负担 (张英民等, [78]) 。

首先, 城市生活垃圾收费的经验借鉴研究。这部分研究主要介绍了先进国家和地区的城市生活垃圾收费情况。有研究指出, 随着实践的进展, 先进国家和地区的城市生活垃圾收费已经由单纯的为垃圾处理提供资金支持的“收费处理制度”发展为包括推动源头减量和分类、促进资源合理回收利用、实现垃圾处理市场化和产业化在内的“收费制度”, 现代城市生活垃圾收费的基本依据是“污染者付费原则”和“外部不经济性内部化原则” (李大勇、郭瑞雪, 2005;马本、杜倩倩, 2011) 。一些学者将国外的城市生活垃圾收费方式分为三种类型:一是税收方式, 将生活垃圾费附征于营业税、产品税等税收之中;二是公用事业收费方式, 将生活垃圾处理费附征于水、电等公用事业收费之中;三是, 直接收费方式, 政府对各类生活垃圾产生者直接收取生活垃圾费。按计价方式不同, 国外生活垃圾收费主要分为定额制、计量制 (包括从量制和超量制) 两种。定额制以户或人头作单位, 收取固定的生活垃圾费;从量制按生活垃圾量收取费用;超量制是在一定数量内免费或者低价, 超出数量收费或者收较高的费用 (袁开福、罗贵文, 2010;李晓敏, 2014;康伟等, 2011) 。

其次, 中国城市生活垃圾收费制度建设的不足及建议。学者们指出, 生活垃圾处理收费包括收费标准、收费方式、费用使用、监督管理、法律责任等一系列内容, 但有关部委和地方出台的生活垃圾处理收费办法和实施细则却规定得过于粗糙, 导致生活垃圾收费管理存在着征收主体多样、重复收费和乱收费现象严重、开征率和实际收缴率较低、收费成本高、缺乏相应的监督机制等多重问题 (周长玲、于立杰, 2012) 。同时还存在收费覆盖面相对狭窄、收费缺乏科学合理的依据、收费标准较低、费用被占用和挪用现象严重以及收费方式与生活垃圾排放量脱钩等问题 (张宏艳、李梦, 2011;王楠、闫如玉, 2015;褚祝杰等, 2012) 。因此, 必须建立健全城市生活垃圾处理收费制度。学者们提出, 完善现行生活垃圾收费制度必须解决好生活垃圾处理费率形成机制、征收中的“排他机制”、监督约束机制等问题 (胡小强等, 2013) 。还要明确城市生活垃圾处理费征收的主管部门, 确定征收途径;收费模式由均等定额制向计量制转变;建立严格的生活垃圾处理费管理体系;责任追究机制应更加严格和规范 (周长玲、于立杰, 2012) 。

后, 关于定额收费与计量收费的争论。在构建中国城市生活垃圾收费制度中, 应实行定额收费还是计量收费是学界争论较多的一个问题。有些学者赞同实行定额收费, 认为这种收费方式简单易行, 比较适合刚刚实行生活垃圾收费制度的情况, 而计量收费则面临着政策执行成本较高 (无论是按袋计量还是按桶计量, 都会增加环卫工人的工作量) 、监督困难 (如果缺乏有效的监督机制会导致非法倾倒生活垃圾的现象) 等问题 (张越、鲁明中, 2005;李晓敏, [32]) 。有些学者更加赞同实行计量收费, 认为政府实施城市生活垃圾计量收费是保障分配公平的需要 (褚祝杰等, 2012) , 计量收费对于促进城市生活垃圾的减量化和资源化具有重要意义 (彭晓明等, 2006;赵丽君、刘应宗, 2009) 。有些学者则试图调和两种观点的矛盾, 更为深入地分析了两种收费方式的适用条件。张学才和李大勇 (2005) 从垃圾收费的发展情况和城市垃圾产量情况分析, 指出定额收费适用于生活垃圾收费的初始阶段和垃圾产生量较小的城市, 而计量收费则适用于生活垃圾收费发展到一定水平和垃圾产生量较大的城市。杜倩倩等 (2014) 指出, 实行何种收费方式应该根据不同的情况来定, 计量收费是生活垃圾减量化必要政策, 适用于减量化努力的效果比较显著的生活垃圾, 其实行的前提条件是政策收益大于政策执行的成本。马本和杜倩倩 (2011) 建议, 可在生活垃圾产生量大、收费实施时间较长、无害化处理率高、处理设施服役期将满的城市率先开展计量收费试点。

由上述关于城市生活垃圾管理研究状况的总结可以发现, 随着改革开放以来中国城市化的发展、环境问题的日益严重, 尤其是城市生活垃圾产生量的持续增长, 城市生活垃圾管理问题日益受到学界的关注, 已经产生了相当数量的研究成果, 其中的一些研究成果已经达到了较高的水平。这些都标志着, 这项研究在中国已经具有了一个较好的起步。然而, 从另一方面看, 当前的这项研究也还仅仅处于起步阶段, 在研究内容、研究视角、研究方法等方面还存在一些局限。进一步推进这项研究, 需要找准前进方向, 明确研究重点, 以使其实现理论创新并对相关的实践产生更为积极的影响。

本文认为, 这主要体现在下述三个方面:

通过对大量文献的梳理发现, 城市生活垃圾管理近年来受到了多个学科的关注。很多研究成果从理工、环境、法学等学科的角度对城市生活垃圾的处理技术、污染排放控制、加强规制等方面进行了研究, 甚至有些学者也对这一问题进行了跨学科的研究, 这些无疑都是可喜的。然而, 从先进国家城市生活垃圾管理的实践以及国外学界的相关研究来看, 除了技术、环保、规制等方面的问题之外, 城市生活垃圾管理的非常重要的问题, 特别是在适合国情的现代化城市生活垃圾管理模式构建过程中的问题, 恰恰表现在公共治理方面, 即政府、公众、企业、社会组织、专家等主体在城市生活垃圾管理的各个环节如何协调配合以构建起有效的管理机制的问题。然而, 在这一问题上, 国内学者的研究却是很不够的。很多研究只是对城市生活垃圾管理的现状、存在问题以及解决路径作经验性的探讨, 而缺乏从公共治理视角切入对这一问题进行具体深入的研究。例如, 从2000年起, 中国即在一些城市进行生活垃圾分类收集的试点, 但结果却收效甚微 (孟思奇, 2014) , 其原因恐怕更多地在公共治理方面, 学界对此却并没有专门深入的研究。在生活垃圾分类标准方面, 很多学者关注的是如何细化分类标准, 而实践中普通公众实行的却是大类粗分如“二分法”“三分法”“四分法”等。在末端处理阶段, 近年来很多学者注意到了生活垃圾焚烧厂等处理设施选址和建设引起的环境群体性事件和邻避冲突问题, 但可惜的是很多研究只是着眼于如何一般性地预防、处置环境群体性事件和邻避冲突, 却对于如何从公共治理的视角来进行生活垃圾焚烧厂的可行性和必要性论证, 来估算相关的社会成本, 来推进相关项目的有序实施等, 则关注和研究远远不够。很大程度上, 正是贴近实践的公共治理视角研究的不足造成了很多研究成果存在着泛泛而谈、结论趋同、价值不大等问题。

就基于公共治理视角的研究而言, 由于受传统研究方法的影响, 很多学者跳不出“现状-问题-措施”的思维模式, 研究框架趋同、研究方法单一。只有较少研究者能够运用实证研究、案例研究、比较研究等研究方法对城市生活垃圾管理问题进行分析, 更多的是在传统研究方法基础上的一般性经验总结。城市生活垃圾管理不仅是一个复杂的理论问题, 也是一个与社会发展紧密相关的现实问题。近年来, 无论是国家层面还是城市层面, 已经对这一问题给予了相当的重视, 一些城市也进行了城市生活垃圾管理方面的改革, 探索出了一些有效的管理机制和管理方式。这些都需要运用新的研究方法, 进行相应的理论研究、总结与创新。在理论上, 研究方法单一严重影响研究成果的质量, 造成很多研究成果千篇一律、没有创新, 对实践问题的解决也缺乏借鉴意义。

由前述关于研究的一般状况的统计和相关研究的引述可见, 既有研究关注的主要是生活垃圾的处理和分类收集两大环节, 而对源头减量、中间收运、管理体制、收费制度等的研究还有所不足, 这不仅体现在研究成果的数量方面, 更体现在研究成果的质量方面。例如, 从总体上看, 当前学界对源头减量的研究主要是从政策制定、意识提高等方面进行的分析, 还缺乏具体深入的研究。在对中间管理环节的研究上, 对于生活垃圾分类收集和再生资源回收如何有效衔接, 如何发挥再生资源回收企业、拾荒者等主体的积极作用等问题, 学界的关注还很不够。在末端处理阶段, 近年来很多学者注意到了生活垃圾焚烧厂等处理设施选址和建设引起的邻避冲突问题, 但只是着眼于如何一般性地预防、处置。在“整体性管理问题”的研究中, 关于如何建立适合国情的城市生活垃圾管理体制和收费制度, 如何加强对生活垃圾管理过程的有效监管等问题, 都值得更加关注。应该看到, 城市生活垃圾管理是一个各环节密切相关的系统工程, 分类收集和垃圾处理中的一些问题往往是源头减量、中间运收, 以及管理体制、收费制度等“整体性管理问题”导致的。因此, 如果不能够较好地解决源头减量、中间运收、管理体制、收费制度中存在的问题, 也就不能够较为彻底地解决分类收集和垃圾处理中的问题。此外, 城市生活垃圾管理还涉及到政府责任履行、公众相关知识教育、生活习惯养成、社会文明培育等更深层次的问题, 然而, 相对于国外学界的研究而言, 国内学界对这些主题还普遍缺乏深入细致的研究。可以说, 正是对上述管理环节和主题的理论关注度不够在很大程度上制约了这项研究的深入进行。

本文认为, 应从以下五个方面进一步推进城市生活垃圾管理研究:

这是在研究着眼点方面的建议。中国的城市生活垃圾管理有其特殊的国情, 现实中现代化城市生活垃圾管理模式的构建又处于迅速发展之中, 因此这项研究应特别注意贴近实践的发展。第一, 应贴近“特殊国情”的实践。这里的所谓“特殊国情”, 并不是强调中国区别于其他国家的“独特性”, 而是指在遵循城市生活垃圾管理普遍规律前提下的一些局部性、阶段性的特点。例如, 由于传统上形成的废品回收模式的存在以及现代化城市生活垃圾管理模式还没有建立起来, 导致现实中存在着“再生资源回收利用”和“生活垃圾分类收集”两套管理体制同时运行而又衔接不够的问题;在传统的废品回收模式下, 居民具有出售生活垃圾卖钱的习惯, 拾荒者也有捡拾和收购垃圾的传统, 这些因素都影响着生活垃圾收费制度的实施;由于公众缺乏生活垃圾管理意识, 导致生活垃圾源头分类难以有效推开, 等等。如果不贴近这些生活垃圾管理的“特殊国情”, 只是一味地强调借鉴先进国家经验的话, 势必难以认清中国城市生活垃圾管理的现实。第二, 应及时关注并跟上中国现代化城市生活垃圾管理实践的迅速发展。应该看到, 近年来中国在现代化城市生活垃圾管理模式构建上正在经历着迅速发展。例如, 在生活垃圾管理体制改革方面, 国家《“十三五”规划 (2016—2020年) 》提出要“健全再生资源回收利用网络, 加强生活垃圾分类回收与再生资源回收的衔接”。在生活垃圾分类方面, 2016年6月国家发改委、住建部联合发布的《垃圾强制分类制度方案 (征求意见稿) 》提出“到2020年底, 重点城市生活垃圾得到有效分类, 实施生活垃圾强制分类的重点城市, 生活垃圾分类收集覆盖率达到90%以上, 生活垃圾回收利用率达到35%以上”。在城市生活垃圾管理的各个环节中, 有些城市关于生活垃圾的源头分类也进行了一些可贵的探索, 有些城市也在积极实验生活垃圾处理设施建设的PPP模式, 等等。作为一项与实践结合紧密的研究, 应该高度关注并及时跟上这些实践的发展。

这是在研究视角和理论基础方面的建议。如前所述, 城市生活垃圾管理既是一个技术、环境、规制问题, 更是一个公共治理问题, 尤其是在中国加速城市化和现代化生活垃圾管理模式构建的过程中, 生活垃圾管理的“公共性质”更加突出。因此, 进一步推进这项研究的一个重要方面, 应是更为重视基于公共治理视角的研究。公共治理理论是伴随着西方福利国家出现的管理危机、市场与等级制的调解机制危机, 以及公民社会的不断发育和众多社会组织集团的迅速成长而出现的一种新型的公共管理理论 (丁煌, 2011) 。这一理论自20世纪90年代兴起以来, 迅速成为社会科学领域的基础性理论之一。经过二十多年的发展, 公共治理的内涵不断丰富, 被广泛应用于公共事务的研究中。所谓公共治理, 就是政府、市场、社会组织以及公众等多元主体, 通过合作、协商而不是命令、规制, 来凝聚公共意志、管理公共事务、实现公共利益。近年来, 中国城市生活垃圾管理中政府作为单一治理主体的弊端日益显现, 成为制约城市生活垃圾管理水平提升的重要因素。而从城市生活垃圾管理较为先进的国家的经验看, 引入公众、企业、社会组织等主体共同进行城市生活垃圾管理, 是现代城市生活垃圾管理模式的普遍做法。此外, 从中国的经验看, 部分私人企业、拾荒者等主体实际上也参与生活类再生资源的回收利用。特别是随着市场化改革的深入推进, 以及政府购买服务、特许经营等方式的应用, 企业在城市生活垃圾管理领域中发挥着越来越重要的作用。因此, 中国的城市生活垃圾管理问题已经不仅仅是政府单方面就能管理好的问题, 而成为需要政府、市场、社会等多元利益相关主体共同参与治理的问题。在这样的情况下, 就需要政府抛弃传统的单一主体管理模式, 通过合作与协商, 建立一种政府、企业、社会组织及公众等多元主体共同参与的治理模式。在这一模式中, 应结合中国的具体国情, 既保障政府在城市生活垃圾管理中的主导地位, 又加强政府与其他主体的回应与协作。在此背景下, 将公共治理理论运用到中国城市生活垃圾管理的研究中无疑具有重要的理论意义和实践价值。

这是研究方法方面的建议, 即应在传统研究方法基础上, 重视运用实证研究、案例研究、比较研究等社会科学的多种方法进行城市生活垃圾管理研究。首先, 增加对城市生活垃圾管理的实证研究。城市生活垃圾管理作为一个与实践紧密联系的研究领域, 迫切需要增加两个方面的实证研究。一个是垃圾分类问题的实证研究。2000年以来在一些城市进行的生活垃圾分类收集试点之所以未能成功, 其原因也许更多的是在居民分类意识和行为上, 学者需要着重于对城市居民的生活垃圾分类意识和行为进行实验观察以及对相应居民进行问卷调查和访谈等方面的研究。另一个是邻避抗争问题的实证研究。由垃圾设施建设引起的邻避抗争频发不断, 学者需要对这些邻避事件进行实际调研, 对邻避居民进行访谈等, 深入了解事件背后的社会因素, 从而获取第一手资料。其次, 加强对城市生活垃圾管理的案例研究。现有研究大多是以某一典型城市为案例进行的个案研究, 未来研究要在此基础上加强多案例研究, 如就北京市、上海市、广州市等特大城市的源头分类实践进行多案例研究;同时还要加强对城市生活垃圾管理中一些成功模式的案例分析, 如南京“尧化模式”4、绿色银行账户模式等。后, 对城市生活垃圾管理进行比较研究。有些学者对中国与外国的城市生活垃圾管理活动进行了横向比较, 以借鉴国外的管理经验。后续研究需要加强对国内不同城市在城市生活垃圾管理方面 (如垃圾分类、回收体系等) 的横向比较研究, 特别是需要加强纵向比较研究, 例如对中国不同历史时期的城市生活垃圾管理政策进行比较, 明确政策的演变过程和未来走向;对某一个城市不同时期的管理方式进行比较, 总结经验和教训, 为未来的方式选择提供指导, 等等。

这是关于现阶段研究内容的建议之一。在城市生活垃圾管理系统整体研究的基础上, 要将这个系统进行分解, 对每个具体环节进行拓展和深化, 以求得整个管理系统优化的总体目标。首先, 源头产生阶段应该是研究重点之一。只有搞好源头减量和分类, 中间收运和末端处理才会起到事半功倍的效果。因此, 在这一阶段要加强对公众节约资源的宣传和教育研究, 生产商包装物减量使用的制度研究, 生活垃圾源头分类的自律机制和制度约束机制研究, 以及垃圾分类回收的制度机制研究。其次, 在中间收运阶段, 应加强对垃圾拾荒者、废品回收商等“体制外”的生活垃圾管理群体的深入研究, 包括体制外主体在城市生活垃圾管理中的角色定位以及政府对其进行规范性引导和监管等方面。同时, 还要深化对以社会力量为主的再生资源回收体系的研究, 以及生活垃圾分类收集与再生资源回收利用的有效衔接研究。再次, 末端处理阶段要着重关注垃圾处理引起的社会问题。面对日益频发的由垃圾焚烧厂等处理设施建设引起的邻避冲突问题, 学界应该研究如何处理好城市生活垃圾管理与环境纠纷的关系问题, 例如:基于城市生活垃圾管理的视角求解垃圾焚烧类邻避群体性事件的预防问题研究;在反焚烧成为一种常态时, 如何把公众纳入垃圾处理设施建设中使PPP模式从“双赢”转为“多赢”的研究;通过对生活垃圾焚烧厂的可行性和必要性论证来估算相关的社会成本, 以推进相关项目的有序实施的研究;等等。后, 在整体性管理问题上, 加强基于居民传统垃圾分类习惯、体制外主体回收利用体系等的研究, 无疑将有利于建构中国特色的城市生活垃圾管理体制和适合当前中国国情的垃圾收费制度。

这是另一个关于研究内容的建议。总体而言, 中国的城市生活垃圾管理正面临着一个从传统的废物回收利用模式向现代化生活垃圾管理模式的转型。而根据先进国家和地区的经验, 在这样一个时期, 政府在现代城市生活垃圾管理模式建构过程中无疑发挥着主导性作用, 肩负着极其重要的责任。换句话说, 没有政府相关责任的履行和作用的发挥, 就不可能建立起现代化城市生活垃圾管理模式。基于此, 本文认为, 当前应特别加强政府在现代城市生活垃圾管理模式建构中下述四方面责任的研究:第一, 领导责任。领导的核心是带领并引导特定对象朝一定方向前进。对于城市生活垃圾管理而言, 就是政府制定出相应的规则和规划, 引导相关主体参与城市生活垃圾管理模式转型。在这一方向性的引导过程中, 中央政府的相关主管部门应发挥主要作用。第二, 组织责任。这里的“组织”指的是管理的一种职能, 是相关主体有目的、有系统地集合起来, 采取行动以实现特定的目标。在中国现代城市生活垃圾管理模式构建过程中, 地方政府, 特别是各城市政府, 肩负着重要的组织责任。例如, 城市政府应根据中央相关的规则和规划, 理顺生活垃圾管理有关的政府部门之间的职责关系, 调动相关的企业、社会组织、公众等主体的积极性, 共同做好本区域的城市生活垃圾管理工作。第三, 监管责任。这里的“监管”指的是政府对其他参与主体进行监督管理以保障城市生活垃圾管理的有序进行。针对实践中暴露出的诸如生活垃圾不分类、地沟油、污染物排放超标等问题, 学界急需加强政府如何履行相关监管职责研究;同时监管作为一个全过程的问题, 需要保持从源头到末端的系统性和连续性, 因此要增加如何利用政府的合法性权威以构建全链条的监管体系的研究。第四, 教育责任。这里的“教育”泛指有目的地影响人的身心发展的社会实践活动。现代城市生活垃圾管理离不开社会公众的广泛参与, 而在现代城市生活垃圾管理模式构建过程中, 特别需要政府加强舆论宣传和专门知识的培训等“教育”活动, 以培养公众的生活垃圾管理意识和技能。在履行政府责任的问题上, 研究者应注意, 一方面应看到, 中国政府总体而言是“强政府”5, 各级政府具有较强的领导、组织和教育能力。另一方面, 也应厘清政府与其他主体的责任边界, 既要让政府履行其应有的职责, 又要让企业、社会组织、公众等主体发挥其应有的作用。

总之, 中国城市生活垃圾管理问题已经到了十分严峻的地步, 构建现代化城市生活垃圾管理模式的任务十分艰巨。这为学界的相关研究提出了十分重要的课题, 亟需对这一课题进行高度关注并进行深入研究。在研究中应贴近相关实践的发展, 秉持公共治理的视角和理论基础, 重视实证研究、案例研究和比较研究, 加强现代化城市生活垃圾管理过程和相应的政府责任研究, 以形成并构建起现代化、本土化的城市生活垃圾管理理论。